|
Ślepe ograniczanie deficytu bez sprawdzenia, w jakim stopniu będą zaspokajane potrzeby związane z rozwojem gospodarki doprowadzi do tego, że proces polityczny będzie cały czas koncentrował się na kreowaniu rozwoju, a nie na redukcji nabytych uprawnień i koniecznych inwestycji.
W zeszłym tygodniu premier Donald Tusk przedstawił plan działań ratunkowych dla finansów publicznych jako odpowiedź na bardzo szybko rosnący dług publiczny, jak i rekordowe deficyty budżetowe. Niewątpliwie istnieje konieczność optymalizacji wydatków i przeciwdziałanie niekontrolowanemu narastaniu długu, a więc problemowi, z którym zmierza się obecnie cały świat. Od upadku Lehman Brothers w sierpniu 2008 r. grupa państw G20, walcząc z kryzysem, zwiększyła wydatki o 2,2 bln USD. W efekcie dług publiczny jako procent PKB w krajach wysoko rozwiniętych G20 podskoczy z 78,2 proc. w 2007 roku do 118 proc. w roku 2014. Poprowadzi to do wypychania możliwości pozyskania kapitału przez prywatne podmioty, co zredukuje wzrost zatrudnienia w sferze prywatnej. Efektem prawie dwukrotnego wzrostu zadłużenia będzie konieczność podnoszenia podatków, jak i redukowania wydatków państwowych.
Również premier Donald Tusk uznał za kluczowe reformowanie finansów publicznych. Wyznaczył za cel sprowadzenie deficytu do wysokości 3 proc. w 2013 r., co pozwoli na przyjęcie euro w 2015 r. Premier szczyci się uniknięciem recesji w 2009 r., co jednak było efektem podejmowania działań odmiennych od programowych, dotyczących zarówno wejścia do ERM2, jak i też strefy euro. To dzięki temu, że złotówka osłabła, Polska nie utraciła rynków zbytu za granicą, a z drugiej strony ograniczyła import, dając duży wkład eksportu netto do wzrostu PKB. Również zwiększenie działania automatycznych stabilizatorów koniunktury spowodowało, że wprawdzie nastąpiło rekordowe rozwarcie deficytu budżetu, niemniej nie załamało popytu w Polsce. Podczas gdy przejawiło się programowo-restrykcyjne podejście do problemów budżetowych, szermował hasłami stabilności finansowej i koniecznością redukcji poziomu długu.
Niedopasowane metody
Zgadzając się z diagnozą zawartą w zaprezentowanym przez premiera Donalda Tuska „Planie rozwoju i konsolidacji finansów 2010-2011”, tj. koniecznością reformy finansów publicznych w celu zapewnienia perspektyw rozwojowych Polski, jednocześnie należy stwierdzić, że zaproponowane metody nie zapewnią osiągnięcia zakładanego celu. Reforma finansów publicznych jest kluczowa dla perspektyw rozwojowych Polski, a wystąpienie premiera należy traktować jako propagandowe ze względu na obiecanie działań mających nastąpić w kolejnych latach, a nie teraz, oraz ze względu na brak szacunków odnośnie tego, gdzie planuje zredukowanie wydatków na kwotę 55 mld zł. O ile jednoczesne ogłoszenie rezygnacji z prezydentury sprawiło, że plan rozpatrywany jest nie tylko w sferze medialnej, o tyle okoliczności ogłoszenia i przesunięcie w czasie realizacji podważa jego wiarygodność. Ogłoszenie planu nastąpiło bowiem w dniu zeznań kluczowego świadka „afery hazardowej”. Przekazanie zadań resortów obsadzonych przez koalicjanta przeniesiono „na barki” Rady Ministrów i Rady do Spraw Gospodarczych przy Prezesie Rady Ministrów, przesunięto zaplanowanie przedstawienia konkretnych rozwiązań na połowę roku, a konkretnych cięć wydatków na lata budżetowe 2011-2013, a więc te, których projekcja jest wymuszona przez przepisy UE w ramach aktualizacji programu konwergencji, a których termin przekazania pokrywał się z czasem prezentacji programu.
Niemniej w świetle deklaracji Donalda Tuska o rezygnacji z kandydowania na urząd prezydenta istnieje zagrożenie, że jego zaangażowanie w reformę finansów publicznych może być bardziej zdecydowane i prowadzić do podejmowania nie zawsze korzystnych rozstrzygnięć. Działania związane z wprowadzaniem „reguły wydatkowej” mogą bowiem okazać się wyjątkowo niekorzystne. O ile przeprowadzenie reformy finansów publicznych jest konieczne, o tyle oparcie się na „regule wydatkowej”, a nie „regule optymalizacji wydatków” jest błędne i najprawdopodobniej niewykonalne, ponieważ mechanicznie ogranicza wzrost wydatków publicznych bez oglądania się na długofalowe skutki cięć dla rozwoju gospodarczego. W konsekwencji w celu redukcji deficytu może to prowadzić do zaniedbania wielu prorozwojowych wydatków.
Najważniejszym zadaniem programu jest utworzenie tzw. „reguły wydatkowej”, zapisanej w ustawie. Ma ona ograniczać wzrost wydatków publicznych o poziom nie większy niż 1 pkt proc. powyżej inflacji i być kotwicą, hamującą wzrost wydatków publicznych państwa. Jeżeli ograniczy się ona do limitowania jedynie wydatków niesztywnych, to nie osiągnie zakładanych celów fiskalnych, a jeśli będzie bardziej konsekwentna, to będzie silnie osłabiała procesy rozwojowe kraju. Będziemy blokować w Polsce możliwości tworzenia miejsc pracy poprzez brak wystarczającego zaplecza infrastrukturalnego, jak i też logistyki związanej z efektywnym funkcjonowaniem państwa. Oszczędności na niej doprowadzą do tego, że możliwości zyskownego tworzenia miejsc pracy przez pracodawców, jak i grupy biznesu będą ograniczone, ponieważ koszty dysfunkcjonalności otoczenia będą przewyższały zyski związane z taniością lokalnej siły roboczej.
W sytuacji załamania demograficznego realizacja praw nabytych emerytów doprowadzi do wypychania przez wydatki społeczne nakładów prorozwojowych. Zwłaszcza, że nie proponuje się prowadzenia polityki prorodzinnej, a co gorsze premier w ramach projektu tworzenia „węzłów cywilizacyjnych” jako zadanie dla woluntariuszy prowadzących pomoc społeczną wymienił wprost konieczność „pomocy dla osób nie mogących sobie poradzić z wielodzietnością”. Rezultatem przyjętej metody będzie, wcześniej czy później, spadek wzrostu gospodarczego, spadek dochodów budżetowych i konieczność dalszego, jeszcze głębszego, ograniczania wydatków publicznych, w tym nakładów na wrażliwe społecznie dziedziny takie, jak służba zdrowia czy system emerytalny.
Konieczna diagnoza
Polska powinna w pierwszej kolejności przeanalizować możliwość odejścia od paradygmatu minimalizowania wydatków w kierunku ich optymalizowania. Na tym polu powinny być podjęte działania analogiczne do tych podejmowanych w finansach przedsiębiorstwa. W ramach budżetu zadaniowego wydatki powinny być odpowiednio analizowane z punktu widzenia powiększania bazy podatkowej w przyszłości. Gdyż inaczej działania „reguły wydatkowej” okażą się niewłaściwe i będą wpływały na redukcję potencjału rozwojowego Polski. Należy koniecznie przyjrzeć się temu, na co wydatki są przeznaczane, pamiętając, że inwestycje w szeroko pojętą infrastrukturę obniżają koszty funkcjonowania gospodarki, generują nowe miejsca pracy, osłabiają procesy emigracyjne. Nieracjonalne oszczędności na inwestycjach odstraszą pracodawców. Konieczne jest spojrzenie odmienne, koncentrujące się nie na deficycie, ale na efektywności wydatków państwowych. Należy dążyć do tego, aby zadania państwa były analizowane z punktu widzenia powiększania lub redukowania bazy podatkowej. Przyszłe zmiany w bazie podatkowej powinny być zdyskontowane – podejmowane powinny być te, które są w stanie się samofinansować. Na początku jednak należałoby zdiagnozować, jak powinna wyglądać optymalna infrastruktura państwa zarówno ta techniczna, inwestycyjna, jak i też legislacyjna. Najlepsza jest taka, która sprzyja rozwojowi gospodarczemu i lokowaniu miejsc pracy o wysokiej wartości dodanej w naszym kraju. Rachunek optymalizacyjny powinien być analogiczny do tego, który jest stosowany w przedsiębiorstwach, gdzie dokonuje się tych inwestycji, które w przyszłości się spłacają i dają pozytywny NPV dla inwestorów.
Gdyby zastosować formułę „kotwicy wydatkowej” do rachunkowości przedsiębiorstwa zapóźnionego technologicznie (a Polska w porównaniu z innymi państwami UE do takiego należy), to przedsiębiorcy opłacałoby się „sprywatyzować”/ sprzedać maszyny i nie inwestować w nowe, ponieważ to chwilowo zmniejszyłoby jego zadłużenie. W efekcie doprowadziłoby to do likwidacji przedsiębiorstwa i zatrudnienia oraz „emigracji” pracowników do innych przedsiębiorstw. W przedsiębiorstwie nie redukuje się wydatków gotówkowych, ponieważ oznaczałoby to sprzedawanie maszyn i urządzeń oraz zaprzestanie inwestycji, a w konsekwencji upadłość.
W przypadku finansów publicznych takie podejście może spowodować, że będę narastały zobowiązania, które będzie trzeba spłacać w przyszłości. Ewentualne przyszłe podnoszenie podatków i obciążeń w celu ich redukowania, będzie oznaczało dalsze wypychanie miejsc pracy. Nawet jeśli finanse publiczne będą miały pozory zdrowia, nadmierne oszczędności nie będą przyciągały inwestorów, gdyż brak odpowiedniej infrastruktury będzie wpływał negatywnie na wydajność i innowacyjność pracy.
Trudne do redukcji obciążenia
Można się zgodzić z tym, że należy przeprowadzić reformę emerytur i likwidacji przywilejów, zwłaszcza w części mundurowej. Jednak nie powinna ona polegać na redukcji wydatków w przyszłości, ale na opłacaniu rzeczywistych kosztów zaciąganych zobowiązań już obecnie. Dążenia do ograniczenia wydatków poprzez wprowadzenie „kotwicy wydatkowej” i tak najprawdopodobniej nie zakończą się sukcesem ze względu na olbrzymie zobowiązania ciążące na systemie emerytalnym, jak i na systemie zdrowotnym, które trudno będzie mechanicznie zredukować.
Mimo że w programie znalazła się godna pochwały propozycja rozszerzenia informacji o zobowiązaniach publicznych, to jednocześnie dążenie do redukcji nadzoru nad inwestycjami OFE, w tym pozwolenie na inwestycje zagraniczne funduszy, jest spełnieniem postulatów grup finansowych. Również działania oszczędnościowe względem KRUS-u, zanim polskie rolnictwo osiągnie poziom dopłat rolnictwa starych członków UE, jest przedwczesne. Choć właściwe wydają się propozycje dotyczące oszczędności na KRUS-ie oraz faktu włączenia go do całości rozwiązań emerytalnych, to należy pamiętać, że powinno to nastąpić w chwili, kiedy warunki konkurencji, a więc dopłat europejskich do polskich produktów, będą na takim samym poziomie jak w innych krajach Unii Europejskiej.
Bez nakładów prorozwojowych premierowi nie uda się stworzenie z Polski miejsca „najbardziej atrakcyjnego do inwestowania”, tak jak to ogłosił na piątkowej konferencji.
Dla naprawy finansów publicznych kluczowe byłoby wprowadzenie zamiast „reguły wydatkowej”, „kotwicy rozwojowej” opartej o regułę „optymalizacji wydatków” budżetowych w zależności od efektów, wpływających na poszerzenie przyszłej bazy podatkowej. Dyscyplina powinna dotyczyć tych wydatków, które nie generują rozwoju, nakłady prorozwojowe i wydatki inwestycyjne, które sprzyjają wzrostowi gospodarki i poszerzeniu bazy podatkowej – i samofinansują się w przyszłości w żadnym wypadku nie powinny być blokowane. Chodzi tu przede wszystkim o inwestycje w szeroko pojętą infrastrukturę gospodarczą w tym drogową, techniczną, informatyczną, przesyłową, naukową i regulacyjną. Dzisiaj kraje konkurują między sobą właśnie poziomem tej infrastruktury, która – w zależności od zaawansowania – zachęca lub odstrasza inwestorów prywatnych do tworzenia miejsc pracy o wysokiej wartości dodanej.
Ślepe ograniczanie deficytu bez sprawdzenia, w jakim stopniu będą zaspokajane potrzeby związane z rozwojem gospodarki doprowadzi do tego, że proces polityczny będzie cały czas koncentrował się na kreowaniu rozwoju, a nie na redukcji nabytych uprawnień i koniecznych inwestycji. Przełoży się to na utratę bazy podatkowej i konieczność podwyżek podatków i składek, czego skutkiem będą wtórne procesy migracyjne. Dlatego powyższe propozycje należałoby zarzucić niezależnie od tego, jak wygląda chwilowy wymóg koniunktury politycznej.
Powyższy tekst stanowi wyraz osobistych opinii i poglądów autora i nie odzwierciedla stanowiska instytucji, z którą jest związany zawodowo.
Autor jest byłym prezesem UNFE i podsekretarzem stanu w Ministerstwie Finansów
 |
