|
Czy jest potrzebna nowela art. 306 Kodeksu postępowania karnego? |
 |
 |
 |
|
Prawo
|
|
Autor Dominika Czaplak
|
|
Piątek, 16. 07. 2010 08:01 |
Od dwóch lat w Sejmie trwają prace nad nowelizacją art. 306 Kodeksu postępowania karnego w zakresie poszerzenia kręgu osób uprawnionych do złożenia zażalenia na odmowę wszczęcia śledztwa lub jego umorzenie. Zdaniem autorów projektu krąg ten jest zbyt wąski, co ma szczególne znaczenie w sprawach dotyczących nieprawidłowości i nadużyć w instytucjach publicznych.
Nowelizacja zakłada przyznanie prawa do zaskarżania postanowień o odmowie wszczęcia śledztwa również osobie, która ujawniła przestępstwo lub wystąpiła o wszczęcie postępowania. Osobie takiej przysługiwałoby także prawo przejrzenia akt oraz skarga na bezczynność organu (jeżeli osoba taka nie zostałaby powiadomiona w ciągu 6 tygodni o wszczęciu albo odmowie wszczęcia śledztwa, mogłaby wnieść zażalenie do prokuratora nadrzędnego albo powołanego do nadzoru nad organem, któremu złożono zawiadomienie). Proponowana zmiana miałaby dotyczyć tylko niektórych kategorii przestępstw, tj. przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego (art. 222-231 kk), przeciwko wiarygodności dokumentów (art. 270-277 kk), przeciwko mieniu (art. 278-295 kk) oraz przeciwko obrotowi gospodarczemu (art. 296-309 kk).
Negatywny obraz procesu legislacyjnego
Nie należy jednak wnioskować, że dwuletnie prace Sejmu zmierzają do wprowadzenia gruntownej reformy w tym zakresie. Projekt nowelizacji art. 306 kpk trafił pod obrady w połowie 2008 r., jednak w wyniku negatywnych opinii, m.in. Krajowej Izby Radców Prawnych i ministra sprawiedliwości*, oraz w efekcie negatywnego stanowiska rządu z grudnia 2008 r., został odrzucony już w pierwszym czytaniu. Ten sam projekt (z niezmienionym uzasadnieniem) trafił ponownie do Sejmu rok później. Wnioskodawcy nie wzięli pod uwagę krytycznych, choć w wielu przypadkach trafnych, spostrzeżeń co do samej treści nowelizowanego art. 306 kpk, co w pewnym sensie daje negatywny obraz samego przebiegu procesu legislacyjnego.
Nawet krytycy postulowanej zmiany art. 306 kpk przyznają, że aktualny stan prawny w zakresie omawianej problematyki nie jest idealny. W sprawach dotyczących nieprawidłowości czy nadużyć w instytucjach publicznych, jednostkach samorządu terytorialnego czy spółkach kontrolowanych bezpośrednio lub pośrednio (np. poprzez Agencję Rozwoju Przemysłu S.A.) przez Skarb Państwa niejednokrotnie zdarza się, że nie ma właściwie podmiotu zainteresowanego i zarazem uprawnionego do podważenia decyzji prokuratora o umorzeniu postępowania przygotowawczego bądź odmowie wszczęcia śledztwa. Trudno się z tym nie zgodzić, zwłaszcza w odniesieniu do Skarbu Państwa. Albowiem zdarza się, że np. reprezentujący spółkę Skarbu Państwa nie są zainteresowani dalszym prowadzeniem postępowania, które w fazie ad personam mogłyby zostać skierowane przeciwko nim samym. W ten sposób pokrzywdzony (tj. Skarb Państwa) nie ma możliwości odwołania się od niekorzystnej z punktu widzenia interesów Skarbu Państwa decyzji prokuratora.
W stanowisku rządu z grudnia 2008 r. do poselskiego projektu ustawy jednym z argumentów przemawiających za odrzuceniem projektowanej zmiany jest przyczynienie się do istotnego zwiększenia obciążeń sądów rejonowych i okręgowych. Przytoczono statystyki, według których na skutek zwiększenia zakresu sądowego nadzoru nad czynnościami postępowania przygotowawczego (w wyniku nowelizacji procedury karnej z 2007 r. zapewniono sądom wyłączną kontrolę postanowień o umorzeniu postępowania przygotowawczego i odmowie wszczęcia śledztwa) w okresie 6 miesięcy 2008 r. do sądów okręgowych wpłynęło o ponad 800 proc. więcej spraw związanych z rozpatrywaniem zażaleń na odmowę wszczęcia oraz o umorzeniu postępowania przygotowawczego, w porównaniu z rokiem 2007.
Potrzeba istnienia takiego unormowania
Należy jednak zauważyć, że wzrost liczby rozpatrywanych przez sądy odwołań świadczy o realnej potrzebie istnienia merytorycznej i prawnej kontroli decyzji prokuratorskich przez sądy. W ten sposób bowiem została zrealizowana podstawowa przesłanka systemu środków odwoławczych, aby kontrola danej decyzji dokonywana była przez organ niemający nic wspólnego z jej wydaniem. Dlatego też nie można zgodzić się argumentem przemawiającym za odrzuceniem projektu nowelizacji z powodu potencjalnego obciążenia sądów, zwłaszcza gdy cytowane statystyki, pokazujące zwiększenie ilości spraw kierowanych do sądów okręgowych i rejonowych w sprawach związanych z rozpatrywaniem zażaleń na odmowę wszczęcia oraz o umorzeniu postępowania przygotowawczego, wykazują słuszność wprowadzonej zmiany, podyktowanej wyraźną potrzebą istnienia takiego unormowania. Należy również dodać, że za wprowadzeniem zmiany, zarówno w odniesieniu do nowelizacji z 2007 r., jak i zmiany art. 306 kpk, przemawiają względy konstytucyjne zagwarantowane na mocy art. 45 Konstytucji RP, tj. prawo do sądu. Prawo to dotyczy zarówno osób fizycznych, jak i prawnych, i – co często podkreślane w orzecznictwie – obejmuje prawo uruchomienia procedury sądowej, prawo do odpowiedniego kształtowania procedury oraz prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie można zatem ograniczać realizacji tego prawa w stosunku do Skarbu Państwa poprzez wyłączne przyznanie swobodnej decyzji w tym zakresie osobie reprezentującej konkretną instytucję Skarbu Państwa w danym momencie, gdzie przy podejmowaniu takiej decyzji nie można dokładnie zweryfikować, czy osoba ta faktycznie kierowała się dobrem Skarbu Państwa i działała z wyłącznym zamiarem ochrony jego interesów majątkowych.
Nietrafiony jest również argument wyrażony w stanowisku rządu z grudnia 2008 r. za odrzuceniem proponowanej zmiany z powodu braku podania przez wnioskodawców informacji w zakresie zagwarantowania odpowiednich środków finansowych i kadr, które mogłyby się przyczynić do opanowania zwiększonego wpływu spraw spowodowanego projektowaną reformą. Analizując ekonomiczne uzasadnienie dla wprowadzenia proponowanej zmiany, należałoby raczej przyjrzeć się sprawom dotyczącym interesów majątkowych Skarbu Państwa, które w wyniku braku należytej reprezentacji pokrzywdzonego, rozumianego jako brak osób zainteresowanych i zarazem uprawnionych do interwencji w sytuacji naruszenia interesów majątkowych Skarbu Państwa, nie zostały należycie wyjaśnione przez prokuratora i tym samym doprowadzono do powstania szkody w państwowym majątku. Przykładów takich naruszeń należy szukać wśród podmiotów podległych ministrowi skarbu, ale także ministrowi obrony narodowej oraz ministrowi gospodarki.
Analizując skutki finansowe wprowadzenia projektowanej zmiany, należy brać pod uwagę nie tylko koszty związane ze zwiększeniem obciążenia sądów w wyniku większej ilości spraw. Istotne jest tutaj również rozpatrzenie wystąpienia szkody w majątku Skarbu Państwa powstałej w wyniku działań osób, na których ciąży ustawowy lub zawodowy obowiązek dbania o ten majątek, gdzie problem ten wydaje się być całkowicie niedostrzegalny. Kwoty zaoszczędzone dla Skarbu Państwa poprzez odsunięcie od podejmowania decyzji osób, które odprowadziły do konkretnej szkody w majątku Skarbu Państwa, niewątpliwie wystarczyłyby na pokrycie kosztów związanych z kwestionowanym w omawianym stanowisku rządu zwiększonym wpływem do sądów spraw spowodowanych projektowaną reformą (przykładem bezzasadnego angażowania kadr i środków finansowych jest bez wątpienia ponowne skierowanie pod obrady Sejmu niezmienionego projektu nowelizacji ustawy w sytuacji, gdy poprzedni projekt został odrzucony w I czytaniu, a wydane do projektu opinie pokazują kierunek zmian niezbędnych dla kontynuowania procesu legislacyjnego proponowanej nowelizacji art. 306 kpk).
Interes Skarbu Państwa a interes osoby działającej w jego imieniu
Analizując krytyczne uwagi wyrażone w przedłożonych opiniach, trzeba zgodzić się z tezą, że użycie w projekcie pojęcia osoby, „która ujawniła przestępstwo” lub „która wystąpiła o wszczęcie postępowania” nasuwa wątpliwości interpretacyjne i nie jest tożsame z funkcjonującym w przepisach procesu karnego pojęciem osoby, „która zawiadomiła o popełnieniu przestępstwa”. Jednakże w celu uniknięcia dalszych dyskusji wystarczające byłoby zastąpienie pojęć nieostrych terminem znanym w kodeksie postępowania karnego, tj. osoby, która złożyła zawiadomienie o przestępstwie, na co wskazuje także ekspercka opinia Biura Analiz Sejmowych.
Należy również podzielić pogląd, że budzące obawy jest uznanie ujawnienia przestępstwa (złożenia zawiadomienia o przestępstwie) za wystarczającą przesłankę do możliwości zaskarżenia kwestionowanego postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa, bez brania pod uwagę interesu pokrzywdzonego, czy nawet wbrew jego woli. Jednakże sytuacja staje się bardziej złożona w momencie, gdy pokrzywdzonym jest Skarb Państwa, a nie osoba fizyczna, która może jednoznacznie i nieodwołalnie wyrazić swoją wolę w tym zakresie. Skarb Państwa działający poprzez swoich przedstawicieli w pewnym sensie obarczony jest ich własnymi działaniami, za które odpowiadają karnie, oraz przesłankami, jakimi się kierowali przy wyrażaniu stanowiska w imieniu Skarbu Państwa. Nie zawsze interes Skarbu Państwa jest zbieżny z interesem osoby działającej w jego imieniu. Rozróżnienie tych dwóch interesów jest istotne dla stworzenia prawidłowych mechanizmów faktycznej ochrony interesów Skarbu Państwa. Jednym z nich jest właśnie przyznanie możliwości skontrolowania decyzji prokuratora przez sąd poprzez przyznanie takiego uprawnienia osobie, która złożyła zawiadomienie o przestępstwie, a nie jest zarazem uprawniona do reprezentacji podmiotu, którego dotyczy zawiadomienie.
Zatem rozwiązaniem optymalnym byłoby przyznanie możliwości zaskarżenia decyzji prokuratora osobie składającej zawiadomienie, ale z uwzględnieniem prawnie chronionych interesów pokrzywdzonego w myśl art. 2 §1 pkt 3 kpk. W odniesieniu do Skarbu Państwa wykazanie tych interesów nie powinno nastręczać trudności, w przypadku gdy w danej sprawie zostało złożone zawiadomienie o przestępstwie. Jeżeli pokrzywdzonym jest np. spółka pozostająca pod kontrolą Skarbu Państwa, wówczas mamy do czynienia z działaniem, w efekcie którego powstała szkoda w majątku państwowym. Jest to bowiem jedyny możliwy sposób pokrzywdzenia „państwowej” osoby prawnej czy instytucji publicznej. Gdy w takiej sytuacji zarząd lub inny organ uprawniony do reprezentowania danego podmiotu nie składa zawiadomienia o przestępstwie, można domniemywać, że nie jest zainteresowany wyjaśnieniem przyczyn tego stanu z powodu rozbieżności interesów, o których mowa powyżej.
Minister sprawiedliwości w opinii z 2008 r. do projektowanej zmiany podnosi, że uprawnienia do sprawowania kontroli nad przebiegiem procesu karnego zostały przyznane obywatelom w art. 302 kpk, którego przepis daje podstawy aktywności procesowej wszystkim osobom zainteresowanym ostatecznym wynikiem tego postępowania, ale pod warunkiem wykazania, że dane rozstrzygnięcie lub ustalenie narusza prawa tych osób lub szkodzi ich interesom. W odniesieniu do Skarbu Państwa, należałoby rozważyć, czy w tym pojęciu mieści się Skarb Państwa, skoro majątek Skarbu Państwa traktowany jest jako majątek narodowy, wspólny wszystkich obywateli. Trudno jednak znaleźć przykład takiej interpretacji w praktyce sądów czy prokuratury. Stąd też realizacja postulatu spełnienia klauzuli dopełniającej, stanowiącej podstawę wniesienia zażalenia wtedy, gdy żaden inny przepis nie przewiduje możliwości zaskarżalności postanowienia prokuratora, na mocy art. 302 kpk wydaje się niemożliwa. Ponadto, przywoływane również w ww. opinii ministra sprawiedliwości przyznanie na mocy obecnie obowiązujących przepisów (art. 306 §3 kpk) osobie składającej zawiadomienie o przestępstwie uprawnienia do uzyskania informacji o toku postępowania nie daje przecież prawnej możliwości odwołania od decyzji prokuratora, a zatem nie rozwiązuje w żaden sposób postawionego problemu.
Szersze zjawisko odczuwalne przez społeczeństwo
Z kolei Krajowa Izba Radców Prawnych stoi na stanowisku, że zmiana wydaje się zbędna, choć z drugiej strony (zaprzeczając tym samym pierwszej tezie) zauważa, że taka propozycja stanowi wyraz budzącego niepokój braku zaufania wobec organów powołanych do ścigania przestępstw. Jest to argument bardzo istotny w procesie legislacyjnym, gdyż świadczy o wadliwości systemu prawnego, który nie zapewnia skutecznej kontroli decyzji podejmowanych w toku postępowania karnego. Konkluzja KIRP dowodzi więc, że zachodzi potrzeba rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia zażalenia w wypadkach określonych w art. 306 kpk. Nie chodzi tu jednak o sytuację, w której ocena prokuratora jest błędna, gdyż ta dotyczy jednostkowych przypadków, ale o szersze zjawisko odczuwalne przez społeczeństwo, którego wyrazem jest ogólna niechęć do organów ścigania i przeświadczenie o ich nieudolności i nieskuteczności. Ma to zasadnicze znaczenie dla interesów Skarbu Państwa, których ochrona winna być szczególna ze względów ogólnospołecznych. Nie należy jednak mylić tego pojęcia z anachronicznym terminem dobra społecznego, czy wysnuwać wniosku, że Skarb Państwa jako taki winien być chroniony w sposób szczególny i w większym zakresie niż obywatele. Niemniej jednak Skarb Państwa poprzez działanie za pośrednictwem swoich przedstawicieli narażony jest na de facto zmniejszenie zakresu ustawowej ochrony praw pokrzywdzonego przewidzianej w obowiązujących przepisach procedury karnej.
Podnoszona przez przeciwników omawianej nowelizacji zasada legalizmu skodyfikowana w art. 10 kpk nie wpływa na zwiększenie ochrony interesów Skarbu Państwa w sytuacji, gdy jego przedstawiciele działają wbrew tym interesom. Granica rozróżnienia określonego działania podejmowanego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa w kategoriach czynu zabronionego bądź dozwolonego ryzyka gospodarczego bardzo często jest mało zauważalna i może zostać dostrzeżona dopiero po ujawnieniu się szkodliwych skutków dla Skarbu Państwa w dużym odstępie czasu. Wówczas jednak osoby stojące za konkretną decyzją mogą już nie być związane z podmiotem Skarbu Państwa, a ich następcy zwykle nie są zainteresowani rozliczaniem swoich poprzedników, co w odniesieniu do spółek Skarbu Państwa czy instytucji publicznych jest wręcz nagminne. Tworząca się w ten sposób patologia skutecznego uniemożliwienia ochrony interesów Skarbu Państwa przekłada się na bezkarność reprezentujących go osób w podejmowaniu obiektywnie szkodliwych decyzji, które w innych wypadkach skutkowałyby pociągnięciem do odpowiedzialności winnych nieprawidłowości i powstałych zaniedbań. W przypadku Skarbu Państwa jedynym widocznym skutkiem staje się więc brak zaufania społecznego do organów ścigania wobec ich bezradności w stosunku do osób jawnie naruszających prawo, których pociągnięcie do odpowiedzialności staje się w praktyce niemożliwe.
Strzeżenie praworządności i czuwanie nad ściganiem przestępstw
Analizując zasadność noweli art. 306 kpk nie sposób pominąć argumentów o tym, że rozszerzenie katalogu osób dopuszczonych do wglądu do akt postępowania może godzić w prawa uczestników postępowania oraz służyć jako środek nacisku na organy prokuratury (opinia Krajowej Rady Sądownictwa z października 2009 r.) czy być wykorzystywane przez tzw. pieniaczy i osoby korzystające z proponowanych uprawnień dla celów instrumentalnych (opinia ministra sprawiedliwości z grudnia 2009 r. przyjęta również w stanowisku rządu z marca 2010 r.). Argument dotyczący środku nacisku wydaje się być irracjonalny, szczególnie biorąc pod uwagę ustawowe zadanie prokuratury, jakim jest strzeżenie praworządności i czuwanie nad ściganiem przestępstw (art. 2 Ustawy o prokuraturze). Założenie, że dążenie do dogłębnego wyjaśnienia sprawy jest naciskiem na organy ścigania stoi w ewidentnej sprzeczności z podstawowym zadaniem prokuratury wspomnianym powyżej. Zaś obawa wykorzystywania przepisu przez tzw. pieniaczy również nie znajduje uzasadnienia wobec obowiązującego uregulowania na gruncie kodeksu karnego (art. 238) dotyczącego zawiadomienia o przestępstwie niepopełnionym. Z tego samego powodu nie ma potrzeby ograniczenia przedmiotowej kategorii przestępstw do czterech ujętych w projekcie. Takie stanowisko prezentują również środowiska prokuratorskie (tak m.in. artykuł dot. omawianej nowelizacji, dostępny na stronie www.sprp.pl).
Na uwagę zasługuje również stanowisko wyrażone przez Naczelną Radę Adwokacką we wrześniu 2009 r. Zdaniem NRA projekt wychodzi naprzeciw oczekiwaniom stworzenia zależności logicznej pomiędzy osobą „pokrzywdzoną” w rozumieniu potocznym oraz możnością realizowania przez nią praw w postępowaniu ze względu na brak pokrzywdzonego w rozumieniu kodeksowym. Przykładem takiego pojmowania dobra chronionego w ujęciu abstrakcyjnym jest właśnie ochrona interesów Skarbu Państwa, który pomimo korzystania ze statusu pokrzywdzonego, w praktyce pozbawiony jest należytej ochrony w tym zakresie. Stąd stanowisko NRA wydaje się być jak najbardziej trafne i uzasadnione. Ujęcie pokrzywdzonego w rozumieniu potocznym wskazuje faktyczną potrzebę uregulowania tej kwestii w procedurze karnej, co ma szczególne znaczenie w przypadku powstania szkody w majątku Skarbu Państwa działającego poprzez wyznaczonych przedstawicieli. Szkoda ta nie dotyczy konkretnej osoby fizycznej, ale ma niezindywidualizowany charakter. Stanowi to niejednokrotnie istotną przeszkodę w precyzyjnym określeniu dóbr prawnych naruszonych przez dany czyn zabroniony. W tym zakresie stanowisko NRA jest zbieżne z uwagami do poselskiego projektu nowelizacji Kodeksu postępowania karnego wniesionymi przez Sąd Najwyższy (znamienne, że spośród wszystkich instytucji opiniujących projektowane zmiany jedynie SN zwrócił uwagę na powtórne przedłożenie do zaopiniowania niezmienionego projektu).
Abstrahując od sposobu procedowania w zakresie proponowanej zmiany, pozostawiającego co najmniej niedosyt w zakresie merytorycznego przygotowania i samego faktu ponownego złożenia tego samego projektu, niewątpliwie należy podzielić argumentację autorów reformy co do braku dostatecznej kontroli rozstrzygnięć prokuratorskich w zakresie odmowy wszczęcia śledztwa lub jego umorzenia. Należy również ocenić pozytywnie argumenty wyrażone przez opiniujących projekt ustawy co do użycia nieprecyzyjnych pojęć niestosowanych w procedurze karnej, które powodować mogą nadmierne wątpliwości w interpretacji, prowadzące do błędnych rozstrzygnięć, co negatywnie wpłynie na praktykę stosowania prawa. Jednakże poza lakonicznymi stwierdzeniami odnośnie zwiększenia obciążenia sądów spowodowanego zwiększeniem liczby rozpatrywanych spraw brak jest merytorycznego uzasadnienia przemawiającego przeciwko nowelizacji.
Nie można zatem bezsprzecznie stwierdzić, że przepis art. 306 kpk w obecnym brzmieniu wystarczająco zabezpiecza prawa i interesy strony postępowania w przypadku odmowy wszczęcia śledztwa lub jego umorzenia. Z całą pewnością można stwierdzić, że nie ma to miejsca w przypadku, gdy pokrzywdzonym jest Skarb Państwa.
*Wszystkie przywołane w artykule opinie dostępne są na stronie www.sejm.gov.pl
Autorka jest prawnikiem Instytutu Strategii Polskiej
 |
|
Dodatek Specjalny
|
